Est-ce ainsi que l’on gouverne ?

9 avril 2012  - Ecrit par  Jérôme Buzzi Voir les commentaires

On sait qu’un grand mouvement de 374 réformes [1] a été engagé en 2007 sous le nom un peu mystérieux de «  Révision générale des politiques publiques  » (RGPP pour les connaisseurs). Quels en sont les objectifs ? Comment cela se passe-t-il ? Cette variante de la nouvelle gestion publique est-elle raisonnable ? efficace ?

Les objectifs affichés sont d’une part « des économies structurelles, [...] notamment en assurant le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite », d’autre part « une réelle amélioration de l’efficacité des politiques publiques, en renforçant la qualité des services rendus aux usagers et en améliorant la gestion des ressources humaines de l’Etat  » [2]. Il semble difficile de ne pas être d’accord avec ces objectifs. Mais alors, pourquoi des conséquences aussi régressives que le recul de la scolarisation précoce, la suppression de l’année de stage des nouveaux enseignants ou la complexification continue du « système » de recherche et d’enseignement supérieur français ?

Des objectifs plus égaux que les autres

Un premier élément de réponse est très certainement la clarté de l’injonction du « non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux », située à égalité avec l’objectif beaucoup plus vague de « qualité des services rendus ». A chaque décision administrative, c’est le pot de terre contre le pot de fer : l’exigence de « qualité » aura du mal à prévaloir. Cette préférence à demi-assumée correspond toutefois à l’orientation politique affichée. On le sait bien : il faut faire attention quand on vote !
Je crois par contre qu’on sait moins le rôle de l’organisation de l’Etat dans l’inadéquation chronique entre problèmes et tentatives de solution. En effet, quels sont les outils qui permettent au gouvernement et plus généralement à la haute administration de formuler et de suivre la mise en œuvre de décisions générales ?

La culture du « résultat »

Pour le savoir, lisons le rapport relatif au 6ème conseil de modernisation des politiques publiques publié le mercredi 14 décembre 2011 par le ministère des Finances. Le ministre explique qu’il s’agit du « bilan positif des réformes engagées depuis quatre ans. En effet, depuis 2007, la RGPP a permis d’enclencher un mouvement durable de réforme de l’Etat. Ainsi, près de 90 % des 500 mesures mises en œuvre dans le cadre de la RGPP sont au vert.  » Vert ? Cela veut-il dire que ces mesures sont appliquées et qu’elles résolvent effectivement le problème diagnostiqué ? Non, la « culture du résultat  » c’est un peu plus compliqué : « un feu vert caractérise un projet de réforme pour lequel toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus » (voir note 1).

Du concret !

Bon. Mais qu’est-ce que cela donne par exemple pour la recherche ? Voyons le dernier rapport sur la RGPP [3]. L’une des six mesures proposées s’énonce ainsi :

« Optimiser [4] les processus d’allocation des moyens (personnel et fonctionnement) des organismes de recherche en cohérence avec la programmation nationale définie au sein de l’alliance dans le domaine concerné et sur la base de la performance de leurs unités de recherche (notation AERES [5]).  » [6]

Voici comment cela va se passer, je n’ose pas dire concrètement :

« Pour ce qui est de l’allocation de moyens aux organismes de recherche, une mission d’inspection de l’IGAENR [7] sera conduite en 2012 tant auprès des organismes de recherche que des établissements d’enseignement supérieur afin d’avancer pour faire converger les politiques des universités et des organismes de recherche en matière d’allocation des moyens à la performance. Des recommandations d’action seront faites après exploitation des conclusions du rapport d’inspection. »

« Les cinq principaux organismes de recherche (INRA, CNRS, INSERM, INRIA et CIRAD) ont fait l’objet en 2011 d’un audit de leurs fonctions support (…) Un accord cadre permet désormais aux universités de recourir à l’assistance de cabinets de conseils pour démultiplier la démarche d’optimisation sur la base d’un guide méthodologique antérieurement réalisé par l’Inspection générale de l’éducation nationale et de la recherche. »

Euh... Allo, ici la Terre !

Ces quelques exemples me suffiront. Le gouvernement comme la haute administration ont perdu le contact avec la réalité sauf dans ses aspects les plus « grossiers » : nombres totaux de fonctionnaires, ou d’étudiants, ou d’euros, ou d’articles, ou encore rangs dans des classements bizarres mais médiatisés. L’expertise et le métier des acteurs de terrain sont délégitimés au profit de baromètres ou de certifications conçus à prix d’or par des cabinets ravis -et jamais pour donner le pouvoir aux usagers [8]. Ici, l’enjeu de pouvoir transparaît : il s’agit de renforcer le contrôle des dirigeants, à l’instar de l’autonomie des universités qui est en grande partie celle de leurs présidents vis-à-vis de leurs troupes.

Les problèmes concrets [9] sont devenus non seulement incompréhensibles mais tout bonnement invisibles. Alors que ces difficultés nécessitent des solutions adaptées, les dirigeants ne voient plus que leurs propres constructions théoriques (conditions réunies pour obtenir les résultats escomptés dans les délais prévus…). Combien de fois ai-je entendu : « on sait que cette réforme est absurde pour les mathématiques, mais tu comprends, on ne peut pas faire d’exception ».

Rien de nouveau sous le soleil ?

Cet aveuglement systémique répond certainement à la mode du « nouveau management public » [10] avec son obsession pour les indicateurs et autres baromètres censés remplacer la compréhension concrète méprisée par nos brillants généralistes. Mais c’est aussi le symptôme d’un État en crise profonde.

Il y a un précédent à ce nouveau management : au milieu des années 1960, les réformes Kossyguine [11] ont aussi tenté de faire face à un environnement plus complexe en combinant autonomie locale et gouvernement par baromètres technocratiques. On connaît la suite, et la fin.

Encadré. Optimiser jusqu’à ce qu’il n’y en ait plus !

Pour nous détendre, considérons un scénario, tout théorique, où l’optimisation conduit à l’effondrement (le modèle qui suit ne prétend pas représenter des problèmes de gestion typiques et encore moins être réaliste). On suppose un système dirigé par un paramètre $a$. La « production » est la valeur de la fonction $f_a(x)=–x^3+ax+1$ en un minimum local s’il existe et est unique, sinon c’est zéro : on dit que le système s’effondre ! La figure ci-dessous montre le graphe de $f_a$ pour différentes valeurs de $a=-2;-1;0;0,8;1,5$. On a également marqué le lieu des minima locaux lorsque $a$ varie (courbe noire en pointillé).

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Si $a>0$ alors on constate (et on peut montrer, voir ci-dessous) que $f_a$ a bien un unique minimum local $f_a(-\sqrt{a/3})=1-2(a/3)^{3/2}$ (voir les courbes bleues sur la figure). Optimiser le système consiste donc à diminuer $a$, au moins un petit peu. Mais pour $a\leq0$, $f_a$ n’a plus de minimum local (voir les courbes rouges ou orange sur la figure) : la courbe des minima s’interrompt. Le système s’est effondré à force d’être optimisé !

Analyse

Si $f_a(x)$ est un minimum local, alors la dérivée $f_a'(x)$ doit être nulle (sinon $f_a(y)f_0(0)$ pour toute valeur $y<0$. Si $a>0$, on a deux candidats : $x=\sqrt{a/3}$ et $x=-\sqrt{a/3}$. La dérivée seconde : $f_a''(x)=-6x$ est strictement positive en $x=-\sqrt{a/3}$ (qui est donc un minimum local) et strictement négative en $x=\sqrt{a/3}$ (qui est donc un maximum local). On a donc bien un unique minimum local en $x=-\sqrt{a/3}$ de valeur $f_a(-\sqrt{a/3})=1-2(a/3)^{3/2}$.

Notes

[1Depuis passées à 500, l’inflation est partout !

[2http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/uploads/media/RE2_RGPP_130509.pdf

[3Chapitre « Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche » du sixième Conseil de Modernisation des Politiques Publiques (décembre 2011), disponible sur internet : http://www.modernisation.gouv.fr/fileadmin/Mes_fichiers/pdf/6eCMPP_decembre_2011/6eCMPP_ministeres/CMPP6_EnseignementSuperieur.pdf

[4L’optimisation est un concept cher à nos élites férues de nouvelle gestion publique. L’ignorance des subtilités mathématiques de cette notion (voir encadré) et plus encore le fétichisme induit par tout nombre d’apparence objective (cf. les gigahertz et autres megapixels) permet bien des tours de passe-passe et présente tous les dangers des fausses sécurités.

[5L’AERES est l’Agence pour l’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur qui s’est ajoutée au Comité National de la Recherche Scientifique et au Conseil National des Universités.

[6Cette mesure est « flashée » en orange : « un feu orange caractérise un projet de réforme en cours d’exécution, mais dont le calendrier n’est pas totalement respecté, ou dont la mise en œuvre présente des difficultés techniques, qui appellent des décisions correctrices » (RGPP, mai 2009, op. cit.).

[7Inspection Générale de l’Education Nationale et de la Recherche.

[8L’exemple de la suppression de la carte scolaire (remplacée par un critère de... proximité !) est significatif : une politique vraiment libérale se serait basée sur le libre choix des clients, la régulation se faisant par le développement des établissements les plus demandés ou leur saturation (combien d’élèves par classe à Henri-IV faut-il pour rendre ce collège pas plus désirable qu’un autre ?).

[9Pour prendre un exemple lié à cette dernière citation : on supprime au CNRS des postes de gestionnaires (souvent partis à la retraite avant 55 ans à cause de la reforme des retraites...) alors qu’on complexifie le financement de la recherche.

[10Wikipédia : http://fr.wikipedia.org/wiki/Nouvelle_gestion_publique

[11Wikipédia : http://en.wikipedia.org/wiki/1965_Soviet_economic_reform

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Pour citer cet article :

Jérôme Buzzi — «Est-ce ainsi que l’on gouverne ?» — Images des Mathématiques, CNRS, 2012

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